tomasz lewiński: dyskretne życie uczelni. Czy prowadzenie kształcenia na poziomie wyższym jest sprawą prywatną czy publiczną?

CC BY-SA 2.0 by kasprzol

Dyskusja o powszechnej odpłatności za studia nie powinna wyjść poza obszar dyskusji czysto teoretycznej, dopóki nie zostaną rozwiązane aktualne problemy uczelni i odbiorców ich usług. Najważniejszym tego powodem z punktu widzenia konsumenta jest niedostateczna informacja o tym, za co ma ponosić opłaty. Nie pomoże i nie urealni tej wizji przywoływanie wzorów zagranicznych, snucie wizji o bonach edukacyjnych, obietnice łatwo dostępnych kredytów studenckich.

Instytucje w sektorze szkolnictwa wyższego działają wysoce nietransparentnie. Uczelnie nie informują o swoich działaniach i podejmowanych decyzjach lub czynią to w sposób niedostateczny, chociaż realizują zadanie ważne dla społeczeństwa. Kształcenie nie jest i nigdy nie było prywatną sprawą osób je świadczących. Z tego powodu podlega społecznej kontroli.

Dowiedzmy się najpierw za co studenci i ich rodziny mieliby płacić. Na razie niewiele na ten temat wie polski podatnik składając się na sporą część wydatków ponoszonych na szkolnictwo wyższe z budżetu państwa. Za mało wiedzą też Ci, którzy dziś opowiadają się za odpłatnością lub korzystają z odpłatnych usług edukacyjnych. O wprowadzeniu powszechnej odpłatności za studia dyskutujmy na poważnie, gdy społeczeństwo i studenci będą wiedzieli na co się składają i za co mają zapłacić.

Kultura dyskrecji

Wszyscy chcą wiedzieć ile środków rocznie pochłania pomoc społeczna, ilu urzędników zatrudnia rząd lub poszczególne urzędy, ile wydano publicznych funduszy na wybudowaną z kilkuletnim opóźnieniem autostradę. Mniej osób – co zrozumiałe – interesuje się tym jak uczelnie dysponują pieniędzmi publicznymi. Wykorzystują to niektóre uczelnie, które gorliwie kultywują kulturę dyskrecji, wręcz tajności.

Jaskrawych przykładów dostarcza Program Watchdog.edu.pl, w ramach którego prowadzony jest między innymi monitoring funduszy przeznaczonych na pomoc materialną dla studentów i doktorantów. W czasie realizacji drugiej edycji monitoringu, spośród 102 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, aż 17 skończyło się złożeniem skargi na bezczynność rektora. Zażenowanie budzi lektura argumentów podnoszonych przez uczelnie. Oto garść cytatów: „Uczelnie niepubliczne nie wykonują zadań publicznych”, „środki publiczne przekazane uczelni niepublicznej tracą swój publiczny charakter”, „informacje o wykorzystaniu środków na stypendia są tajemnicą przedsiębiorstwa”, „uczelnia nie jest dysponentem środków na stypendia, a jedynie ich dyspozytariuszem wykonującym czynności techniczne”, „uczelnia nie może udzielić informacji o wykorzystaniu środków z budżetu państwa, gdyż to wyłączna kompetencja instytucji państwowych”, „nie mamy zgody od ministerstwa na udzielanie takich informacji”.

Nie przekonują także argumenty o konkurencji czyhającej na przejęcie pomysłów i zrealizowanie ich w swojej placówce. Nawet jeśli założyć, że tak jest, to tym bardziej należy dążyć do pełnej jawności, otwartej konkurencji i wzajemnego uczenia się od siebie dla poprawy jakości i wzmacniania środowiska akademickiego w ogóle.

Zarówno uczelnie publiczne, jak i niepubliczne mają istotne problemy z udostępnianiem informacji. W szczególności natomiast, można zaobserwować niepokojącą tendencję do bezpodstawnego odmawiania przez organy szkół wyższych udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Już pobieżna analiza wyroków sądów administracyjnych wskazuje, że uczelnie często niesłusznie odmawiają udzielenia informacji. Głębsze badanie prowadzi do wniosku, że aż w ¾ spraw uczelnie nie mają racji. Przeciwdziała temu dopiero spójne i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych.

Same stypendia z budżetu państwa to 1,5 mld złotych, adresowane do ponad 1,5 mln potencjalnych beneficjentów. A przecież mamy jeszcze stypendia finansowane ze środków europejskich, budżetów samorządu terytorialnego, wpływów z nieruchomości należących do państwa lub samorządu terytorialnego. Oprócz tego dziesiątki innych grantów, dotacji celowych, majątek publicznych etc. Czy z taką samą łatwością społeczeństwo przechodzi do porządku dziennego nad wydaniem wielu mln PLN na budowę siedziby Polskiego Związku Piłki Nożnej? Tak jak uczelnie, PZPN także nie jest jednostką publiczną, wszyscy jednak intuicyjnie czują, że byłoby to nie fair.

Zanim pojawią się propozycje utworzenia nowych narzędzi finansowania studiów dla najbiedniejszych i najzdolniejszych studentów stwórzmy mechanizmy przejrzystego dystrybuowania środków publicznych.

Prawo po stronie obywateli

Po stronie jawności stoją przepisy. Coraz większą praktyczną rolę odgrywa ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa o DIP). Jej przepisy zakreślają szeroki krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji. Nie ma wątpliwości, że znajdują się w nim uczelnie, w tym uczelnie niepubliczne. W myśl art. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o DIP każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na podst. art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. W związku z powyższym ciąży na nich wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia lub stosownej czynności. W ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym nie ma przepisów odmiennie regulujących dostęp do informacji publicznej w przypadku uczelni. Z uwagi na hierarchię źródeł prawa, istniejące w polskim porządku prawnym przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej, ugruntowane orzecznictwo w zakresie definicji informacji publicznej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego uczelnie powinny udzielać informacji publicznej, gdyż wykonują zadania publiczne i korzystają z majątku publicznego. Takie stanowisko w odniesieniu do szkół wyższych można odnaleźć w licznych wyrokach sądów administracyjnych.

Niestety praktyczne znaczenie ustawy o DIP jest coraz częściej stosowane w postępowaniach sądowych. Znów, dowodów na to dostarcza Program Watchdog.edu.pl. W efekcie braku reakcji na wnioski o udostępnienie informacji lub odmownego ich rozpatrzenia przez władze uczelnie niepublicznych, do sądów trafiło kilkanaście skarg. Zdarzyły się nawet przypadki nieprzekazania przez uczelnie skarg do sądów administracyjnych. Sądy nie pozostawiły najmniejszych wątpliwości w żadnej ze spraw, które zostały rozpatrzone. Wszystkie uczelnie zostały zobowiązane do ustosunkowania się do wniosków. Sądy w uzasadnieniach potwierdziły konieczność udostępniania przez uczelnie niepubliczne (od lat nie podważa się tego obowiązku w stosunku do uczelni publicznych) informacji publicznych. We wszystkich czterech sprawach sądy w uzasadnieniu używały podobnych argumentów: 1. uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki, 2. uczelnia niepubliczna wykonuje zadania publiczne, co więcej dysponuje majątkiem publicznym, na co wskazują wprost przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, 3. uczelnia niepubliczna otrzymuje dotację na zadania związane z bezzwrotną pomocą dla studentów, a więc jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Prawomocne wyroki zapadły w sprawach II SAB/Łd 83/12 i II SAB/Gd 40/12, II SAB/Wa 232/12, II SAB/Wa 264/12 oraz II SAB/Gd 42/12.

Wszelkie pytania i wątpliwości rozwiał WSA w Warszawie pisząc: Reasumując, stwierdzić należy, że uczelnia niepubliczna, nie będąca organem administracji publicznej jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych, co przesądza, że jest podmiotem obowiązanym do realizowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo stoi po stronie jawności. Sądy realizują w tym zakresie kontrolę sądowo-administracyjną. Trudno jednak wyrażać zadowolenie z tego powodu, gdyż konieczność wstąpienia na drogę sądową przesuwa moment otrzymania informacji o pół roku i więcej. Nie mówiąc o tym, że większość tych informacji powinna być powszechnie dostępna bez konieczności składania wniosków. Trudno wyobrazić sobie, aby rozpoczęcie płatnych studiów było poprzedzone wydzieraniem informacji. Nikt nie lubi kupować kota w worku, dziś prawie każda rekrutacja na studia jest ryzykowna. Tylko największe, najbardziej prestiżowe, posiadające poważny zapas kadry naukowej gwarantują ukończenie studiów, na tym kierunku, na którym się zaczęło. Choć w kwestii ukończenia wybranej specjalności już tak pewnym być nie można. Dyskretne życie uczelni zawsze może w tej sprawie zaskoczyć.

Sowizdrzał sprzedał kuśnierzowi

Jest szereg informacji, które wszystkie uczelnie powinny publikować na swoich stronach internetowych, a jeszcze lepiej w standardzie biuletynu informacji publicznej. Powszechne udostępnianie większości z nich to kwestia elementarnej przyzwoitości.

Większość uczelni nie publikuje, np. uchwał ustalających zasady rekrutacji (art. 169.2 PSW), wyników postępowania rekrutacyjnego (art. 169.16 PSW, 169.5 PSW), rejestru uczelnianych organizacji studenckich (art. 205 PSW), wysokość wynagrodzeń rektora, prorektorów, kanclerza i kwestora w uczelniach publicznych (art. 151.3 PSW). Jako zbyt ekskluzywne pomijam kwestie jawności postępowań dyscyplinarnych w sprawach studentów, doktorantów i pracowników (art. 219.1 PSW, art. 150 PSW).

Zgodnie z dziś obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej uczelnie powinny prowadzić biuletyn informacji publicznej. Tam jest miejsce na prezentację projektowanych i przyjętych aktów normatywnych, publikowaniu wyników nadzoru i kontroli, a na informowaniu o majątku publicznym kończąc (cała lista art. 6 ust. 1 pkt 1–3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nawet wśród dużych uczelni akademickich są takie, które biuletynu nie prowadzą w ogóle.

Nie jest żadnym ukłonem w stronę kandydatów na studia opublikowanie na stronie statutu uczelni, regulaminu studiów, czy regulaminu pomocy materialnej, informacji o programie kształcenia w poszczególnych latach, liczbie godzin i formie zajęć. To przecież podstawowe informacje, które każdy chce znać podpisując umowę. Z czystej uczciwości natomiast należy informować o tym jaka kadra, z jakim dorobkiem i stażem, na jakim kierunku prowadzi zajęcia, gdzie się one odbywają.

Sprawdzenie czy uczelnia wypełnia minimum kadrowe nie powinno wymagać wizytacji komisji akredytacyjnej. Prowadzenie zajęć poza miejscowością, w której jest główna siedziba uczelni bez zezwolenia też nie musi być odkrywane za pośrednictwem prasy. Wystarczy aby informacje o wszystkich miejscach gdzie są realizowane usługi edukacyjne publikowano na stronie internetowej uczelni. Mile widziane byłyby informacje o prowadzonych badania i ponoszonych na nie nakładach przez uczelnie, literaturze czy prenumeratach czasopism naukowych znajdujących się w bibliotece, czy dostępu do baz internetowych, podstawowych informacji o zatrudnieniu personelu dydaktycznego i administracyjnego, publikowanie wyników monitoringu losów absolwentów, listy prac dyplomowych. Uczelnia powinna mieć bezwzględny obowiązek publikowania informacji o przyznanych przez Polską Komisję Akredytacyjną oceny jakości kształcenia na danym kierunku po jej ostatecznym przyznaniu.

Kopalnia złych praktyk

Wprawdzie środowisko akademickie nałożyło na siebie samo, pewne zobowiązania wobec społeczeństwa. W Kodeksie „DOBRE PRAKTYKI W SZKOŁACH WYŻSZYCH” rektorzy napisali, że obowiązuje ich zasada przejrzystości. „W celu ugruntowania wiarygodności uczelni, zwłaszcza w racjonalności wykorzystania środków oraz dla uniknięcia kumoterstwa, korupcji i innych przypadków nadużywania władzy konieczne jest, by wszelkie procedury związane z zadaniami i inicjatywami badawczymi lub dydaktycznymi, konkursami na stanowiska, awansami pracowników oraz nagrodami, naborem i promocją studentów, były jawne i sprawiedliwe.”

Nie można powiedzieć, że jego treść wychodzi w pełni na przeciw oczekiwaniom otwartości i jawności, ale przyjęcie takiej deklaracji powinno cieszyć. Jednak niewiele – przynajmniej w tym aspekcie – wnosi to do uczelnianej rzeczywistości. Uczelniane biuletyny informacji publicznej świecą pustkami, pozostawiają wiele do życzenia. Wyniki postępowań rekrutacyjnych, zwłaszcza na studia doktoranckie są niepublikowane, na palcach można policzyć uczelnie publikujące rejestr organizacji studenckich mimo, że prawo mówi, że te dane są jawne. Uczelnia odpowie, tak są jawne, wystarczy złożyć wniosek. Duża część szkół nie ujawnia na swoich stronach podstawowych informacji o proponowanych programach studiów, specjalizacjach i kadrze. Uczelnia odpowie, że te informacje dostępne są dla użytkowników „Wirtualnego dziekanatu”, albo można ją poznać kontaktując się z sekretariatem. Brakuje przejrzystości w zakresie ogłaszania wewnętrznych przepisów uczelni, polityce kadrowe i finansowej. Tylko kilka uczelni prowadzi Monitory, w których publikuje swoje regulaminu, statuty, zarządzenia, uchwały, protokoły. Czasem są publikowane w aktualnościach, a więc zostały opublikowane, nieistotne, że z aktualności znikną po kilku kolejnych wpisach na stronie. Emanacją lub potwierdzeniem słuszności takich praktyk jest kolejna, czyli selektywna jawność raportów Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Komisja publikuje raport bez załączników, w których znajduje się główna część merytorycznej oceny funkcjonowania kierunku.

Problemy jawności pogłębiają się gdy chodzi o sprawy fundamentalne dla elementarnej wiarygodności systemu szkolnictwa wyższego. Przejmowanie uczelni przez inne, tworzenie związków uczelni, w końcu zmienianie statusu założycielskiego dla ucieczki od materialnej odpowiedzialności za zobowiązania uczelni, niewypłacalność lub zajęcia ich majątku. Utrudnia to rozeznanie na rynku edukacji wyższej nawet ministerstwu nauki i szkolnictwa wyższego, a co dopiero maturzyście stawiającym pierwsze kroki w dorosłym życiu lub jego rodzicom, którzy swoją edukację kończyli w systemie zgoła innym niż dzisiejszy. Prześledzenie struktury właścicielskiej jest niemożliwe, choć wydawałoby się, że bycie założycielem szkoły wyższej lub posiadanie w niej udziałów jest powodem do dumy, a nie tajemnicą skrywaną przed urzędnikami i potencjalnymi studentami. Nawet działającą baza POLON nie jest w stanie dać pewnych i aktualnych informacji na ten temat.

Studia podwójnie opłacane

Mówiąc o wprowadzeniu powszechnej odpłatności za studia, zawsze mówimy o wprowadzeniu dodatkowego źródła finansowania edukacji wyższej. Poza podatkami, chętni opłacaliby także czesne. Wprowadzenie takiego dodatkowego źródła finansowania musi być poprzedzone stworzeniem mechanizmów przejrzystej oceny uczelni, zbudowaniem otwartej kultury zarządzania nią. Uczelnie zasługują na więcej swobody. Także w obszarze kształtowania polityki finansowej, ale tylko pod warunkiem pełnej jawności. Autonomia uczelni nie polega przecież na cichym, dyskretnym działaniu, a na działaniu nieskrępowanym, kreatywnym. Wówczas będzie ona najbardziej uzasadniona i broniona przez ludzi. Każdy rozsądny konsument, kiedy zamierza za coś zapłacić powinien znać produkt, który kupuje i wiedzieć czego się może spodziewać. Kiedy będziemy pewni na co składa się czesne zastanawianie się jak wzmocnić potencjał uczelni przez zasilenie ich dodatkowymi środkami pochodzącymi z kieszeni akademickiej młodzieży będzie miało większy sens i szansę powodzenia.

***

Tomasz Lewiński – Specjalista z zakresu prawa szkolnictwa wyższego, w przeszłości min. Przewodniczący Samorządu Studentów Uniwersytetu Warszawskiego, szef Biura Rzecznika Praw Studenta Parlamentu Studentów Rzeczypospolitej Polskiej. Obecnie kieruje działaniami watchdoga edukacyjnego – Fundacja Fundusz Pomocy Studentom.

 

Zdjęcie – CC BY-SA 2.0 by kasprzol.

 
0 komentarzy do tekstu “tomasz lewiński: dyskretne życie uczelni. Czy prowadzenie kształcenia na poziomie wyższym jest sprawą prywatną czy publiczną?”

Dodaj komentarz

%d bloggers like this: